从一份奏折说起
嘉庆二十五年（1820）十二月初十日，四川华阳（今属成都市）人、嘉庆七年（1802）壬戌科进士、顺天府府丞卓秉恬（字静远，号海帆）鉴于十余年前川陕楚白莲教乱教训，进呈《川陕楚老林情形亟宜区处》折：
为敬陈川陕楚老林情形亟宜区处，仰祈圣鉴事。窃惟普天同化，虽犬牙相错之地，原无畛域之分，而无业贫民当乌合成群之时，每多啸聚之患，此川陕楚之老林，不可不早为区画，而棚民不可不妥为抚绥者也。盖由陕西之略阳、凤县迤逦而东，经宝鸡、郧县、盩厔、洋县、宁陕、孝义、镇安、山阳、洵阳，至湖北之郧西，中间高山深谷，千支万派，统谓之“南山老林”。由陕西之宁羌、褒城迤逦而东，经四川之南江、通江、巴州、太平、大宁、开县、奉节、巫山，陕西之紫阳、安康、平利，至湖北之竹山、竹溪、房县、兴山、保康，中间高山深谷，千峦万壑，统谓之“巴山老林”。老林之中，其地辽阔，其所产铁矿、竹箭、木耳、石菌，其所宜包谷、荞豆、燕麦，而山川险阻，地土硗瘠，故徭粮极微，客民给地主钱数千，即可租种数沟数岭。江、广、黔、楚、川、陕之无业者，侨寓其中，以数百万计，依亲傍友，垦荒种地，架数椽栖身，岁薄不收则徙去，斯谓之“棚民”。其种地之外，多资木厢、盐井、铁厂、纸厂、煤厂佣工为生，此皆仰赖圣天子育养黎庶，而地不爱宝者也。顾人聚既多，则良莠莫辨，不安本分者，时有攘窃之行，必年谷丰登，粮价平贱，各处佣工庶几尚有生计。倘遇旱涝之时，粮价昂贵，则佣作无资，一二奸民倡之，以吃大户为名，而蚁附蜂起，无所畏忌。山内州县，大者周围一二千里，小亦常五六百里，地方辽阔，耳目难周，遇有事，必数日闻报，数日始至，其处非纠结为匪，难以轻勘，即剽窃远飏，莫可追捕，故居恒互相隐讳，浸假而成大案。迨以疏防参劾，事已无济，且省各有界，贼或逾境而免，官难越境而谋。各处距会城远者二三千里，近者千数百里，不请命则专，请命则缓不及事。况事连三省，大吏咨商，往返州县奉饬，恒在数月后。臣愚谓老林区画之策，不能即一隅而专谋之，必当合三省而共议之。似须于扼要之地，专设大员控制，如现在福建之台湾、广东之雷琼，皆专设守道。又如湖南之凤凰、永绥等厅，则以辰沅、永靖道驻扎其地，专理苗疆。虽棚民之性情与苗疆不同，而老林之险隘实要害所在。查现在有苗地方，既以土司、土目抚绥于下，又以府、厅、州、县统治于上，而又设道员大吏镇压之。至棚民于各县山险之地，或聚或散，或徙或居，若鸟兽之无羁缚者，虽陕西之陕安道、四川之川东道、湖北之安襄郧荆道，未尝不分辖其地，而任分则事难专一，界分则官得推诿。查郧阳地方，明季曾设抚治大员，嗣经裁撤。想彼时人烟稀少，因时制宜而然。今我国家，休养生息垂二百年，生齿日以繁，荒芜日以辟，故凡有山厂可以营生之处，势难禁其聚集。若不妥为措置，必致日久生事，此既办绥靖地方之策，亦非宁养生民之道。现即郧阳一府而论，幅员之广，几与安徽一省埒，今仅设六县以治之，惟恐有鞭长莫及之虑。郧阳如此，而川陕老林之州县，亦可概见。伏祈敕下三省督抚，确勘情形，详核时势，应如何变通之处，会同区画，妥善办理，庶老林皆乐土，而棚民悉安业矣。为此奏闻，伏乞皇上圣鉴。
卓秉恬嘉庆十二年（1807）典试陕西，曾到过白莲教乱的秦巴山区，其山川形胜、社会现状给他留下深刻印象，对白莲教乱的原因也有了新的认识。回京后，擢升科道，时刻关注川陕楚三省交汇处的社会治安，“章疏凡数十上”（《清史稿•卓秉恬传》）。嘉庆末年，川陕楚边区吏治不力，流民蠢蠢欲动，卓氏遂进呈此折，详细叙说南山（秦岭）、巴山老林自然生态及社会问题，指出老林之内棚民甚多，山川险阻，信息闭塞，一旦民变，“必数日闻报，数日始至，其处非纠结为匪，难以轻勘，即剽窃远飏，莫可追捕，故居恒互相隐讳，浸假而成大案”，兼之“各处距会城远者二三千里，近者千数百里，不请命则专，请命则缓不及事。况事连三省，大吏咨商，往返州县奉饬，恒在数月后”。为此，卓氏献策：“老林区画之策，不能即一隅而专谋之，必当合三省而共议之。似须于扼要之地，专设大员控制……伏祈敕下三省督抚，确勘情形，详核时势，应如何变通之处，会同区画，妥善办理，庶老林皆乐土，而棚民悉安业矣。”
对于巴山老林的现状，陕西陕安道道员严如熤日后奉命调查，证明卓秉恬所言不虚：“职道等再查勘巴山之在川北者，广元路当冲衢，巴州地极辽阔。二十四年，蒋制宪于广元、巴州移安游击营，通巴营守备改专辖通江，军府新开，足资弹压。惟南江县东北边境，自大巴山连接木竹垭，至广元之城墙岩老林，计长二百七八十里，北连陕省南郑、褒城，距汉中镇二百里，军威所及，虽足摄伏奸萌，而本县只城守把总一员，似不足以资防范。巴州州判分防之镇龙关，至州城三百余里。而东境之官坝、锅团圆、秋波梁各等处，距州治六七百里，中间横隔通江，所管之丝罗坝、黄钟堡数十村庄，名曰一邑，实则隔境。民间完纳、词讼，均多不便。川之太平厅，界连本省、陕省共计十一厅。州县邻治，相距如安康、平利、大宁，均在千里以外。东北与陕西接之，大小界岭、南天门、两扇门各险隘，均在该厅境内。而由界岭南迤一支，结为大雪泡山，内百里荒、大小团城、添子城等处，系该厅与大宁、开县交界，幽险异常。七年大功告竣，经略、参赞往来搜索，至十年方能蒇事。该厅之城口营距厅城三百八十里，扼各大山之要。该营所管周围一千七八百里，设有经历一员，不足以资抚治。（《老林说》，收《三省边防备览》卷十四《艺文下》）
学者鲁西奇在《内地的边缘：传统中国内部的“化外之区”》（载《学术月刊》2010年第5期）一文中提出两种“边地”概念，一是靠近国家边疆的地区或地带，即通常所说的边疆、边陲；二是虽在中华帝国疆域之内，却并未真正纳入王朝控制体系或官府控制相对薄弱的区域，称为“内地的边缘”。学者张振国认为，历史上，因地理环境和开发先后的不同，内地边缘的区域分布有异，但总体来说，省与省之间的交错地带多是内地边缘最集中的地区。这些地区是王朝统治的薄弱之域，亦是管理体系所不及的空隙之地。故此，如何将统治政策落实到这些区域，既关系地方秩序的稳定，又影响王朝统治的强固。（《清代川陕楚边区的行政建制与人事管理——以道光元年设治为中心》，载《中国历史地理论丛》2020年第4辑）
历史上，川陕楚三省交界处的“巴山老林”（张振国称“川陕楚边区”）就是中国古代典型的内地边缘之一。“由陕西之宁羌、褒城迤逦而东，经四川之南江、通江、巴州、太平、大宁、开县、奉节、巫山，陕西之紫阳、安康、平利，至湖北之竹山、竹溪、房县、兴山、保康，中间高山深谷，千峦万壑，统谓之‘巴山老林’”，卓秉恬所说的“巴山老林”，即指今日的大巴山区。
自宋室南渡，朝廷出于王朝赋税和地域安定原因，采取“封禁”政策，设治缓慢，遂使“巴山老林”地带沦为王朝统治的薄弱区域。金、元至明初，巴山老林治安形势未有根本变化。迨明代中期，随着人口繁殖和土地兼并加剧，数以百万计的流民涌入老林地区谋生，遇有歉收，即聚众起事，严重威胁当地治安。就四川所辖老林一带，明洪武四年（1371）设置广元、保宁、夔州三府，九年（1376）降广元为属州，二十二年（1389）再降为县，形成保宁、夔州二府行政格局。满清入关，沿袭明制，康熙八年（1669）设川东道，雍正六年（1728）析夔州府地置达州直隶州，领太平、东乡（今宣汉）二县，与保宁府属广元县、南江县、通江县、巴州均分布于巴山老林地带或边缘。乾隆末年，川陕楚三省交错地带，爆发了规模浩大的白莲教乱，前后持续了八九年时间，极大地冲击了清王朝的专制统治和地方秩序。其中，四川达州直隶州（教首徐天德等），东乡县（教首王三槐、冷天禄等），太平县（教首龙绍周、唐大信等），巴州（教首罗其清、苟文明、鲜大川等），通江县（教首冉文俦、冉天元等）是白莲教乱的策源地及重灾区。在平定川陕楚白莲教乱期间，清廷一方面调兵遣将，平定叛乱；一方面设官分职，调整建制，加强地方治理。四川方面，嘉庆六年（1801）升达州直隶州为绥定府并新设达县，绥定府所属太平县升为太平厅；陕西方面，嘉庆七年（1802）析汉中府西乡县二十四地置定远厅（今镇巴）。为加强边地管控，仅川陕边界就改添一府（绥定府）二厅（太平厅、定远厅）一县（达县），进一步填充了边区行政间隙，形成层级分明的道——府（直隶厅）——厅——州——县行政体系。
时值嘉道更替之际，旻宁甫一登基，卓秉恬的奏折就引起他的注意，其建议随即采纳并颁旨：“卓秉恬奏川陕楚老林，地连三省，无业之民侨寓其中，易致滋事，宜如何弹压抚绥之处，著蒋、朱、毓，确勘情形，悉心筹画，会同定议具奏。”此处的“蒋、朱、毓”分别指四川总督蒋攸铦、陕西巡抚朱勋、湖北巡抚兼署湖广总督毓岱。道光帝下旨川陕楚三省督抚会商此事，共同拿出切实可行的三省界连边地治理方案。
道光元年（1821），四川、陕西、湖北三省边境总图（每方一百里，以线分疆界）。（来源：《三省边防备览》卷一《舆图》）
（周书浩）